Ajustarea plăților necuvenite din fonduri europene

Decizia nr. 4599/17.10.2023, Secția de contencios administrativ și fiscal, I.C.C.J.

Hotărârea judecătorească vizează problematica ajutoarelor financiare nerambursabile și a situației în care s-a constatat necesitatea ajustării unor plăți considerate necuvenite, în urma identificării unor erori de calcul.

Vom analiza pe larg obiectul dosarului, circumstanțele cauzei, temeiurile legale invocate, argumentele fiecărei părți, evoluția litigiului la instanțele inferioare, motivarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și soluția finală adoptată, oferind explicații într-un limbaj accesibil și nefamiliarizaților cu limbajul juridic.

Introducere, privind chestiunile de drept dezbătute în speță

Hotărârea pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție (I.C.C.J.) are ca temă principală legalitatea unor măsuri adoptate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (M.A.D.R.) în contextul finanțărilor nerambursabile acordate din fonduri europene pentru bunăstarea animalelor.

Chestiuni de drept dezbătute:

• În ce măsură autoritățile naționale pot reduce cuantumul sprijinului financiar prevăzut printr-un Program Național de Dezvoltare Rurală, înainte sau independent de o decizie a Comisiei Europene de excludere de la finanțare.
• Invocarea dreptului Uniunii Europene, în special principiile bunei gestiuni financiare, protecției încrederii legitime și securității juridice.
• Aplicarea jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), în special decizia pronunțată în cauza C-443/21, care a clarificat situația statelor membre atunci când identifică plăți necuvenite provenind din erori de calcul.

Obiectul dosarului, solicitările făcute în fața instanței

În fața Curții de Apel București, Secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta (o societate comercială) a contestat parțial un ordin al Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale – Ordinul nr. 826/2016 – care aproba modelul cererilor de plată pentru ajutoarele acordate în cadrul Măsurii 215 – „Plăți în favoarea bunăstării animalelor”.
Reclamanta a solicitat, în principal:

1. Anularea în parte a Ordinului nr. 826/2016, în privința valorilor reduse ale ajutorului financiar pentru anumite categorii de păsări (pui de carne, subpachetele 3b și 4b).
2. Obligarea autorităților la modificarea Ordinului, astfel încât să fie restabilite cuantumurile inițiale, mai mari.
3. Anularea deciziilor de plată emise de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (A.P.I.A.) – Centrul Județean Vâlcea și a actelor care au stat la baza emiterii lor.
4. Repararea prejudiciului suferit prin plata diferenței între sumele reduse și cuantumul inițial mai mare, considerat de reclamantă ca fiind cel corect.

Prin sentința pronunțată, Curtea de Apel București a respins cererea reclamantei, care ulterior a declarat recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție.

Starea de fapt relevantă, cum s-a ajuns aici

1. Adoptarea Programului Național de Dezvoltare Rurală (PNDR)
   • În perioada de programare 2007-2013, România a beneficiat de fonduri europene pentru agricultură și dezvoltare rurală, printre care și Măsura 215, menită să sprijine bunăstarea animalelor.
   • Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2008)3831 și apoi nr. C(2012)3529, s-au aprobat condițiile și cuantumurile pentru subvențiile destinate fermierilor care se angajează să îmbunătățească bunăstarea animalelor.
2. Erorile de calcul semnalate de Curtea de Conturi Europeană
   • În cursul unui audit, Curtea de Conturi Europeană a descoperit că pentru anumite categorii de păsări (spre exemplu, pui de carne), valorile stabilite inițial erau mai mari decât costurile efective și pierderile de venituri pe care fermierii le suportau.
   • Autoritățile române au fost nevoite să ajusteze cuantumul respectivelor plăți pentru a evita o posibilă excludere de la finanțare și pentru a asigura corectitudinea gestionării fondurilor europene.
3. Ordinul nr. 826/2016
   • A fost emis de M.A.D.R. pentru a aproba modele de cereri de plată la valori reduse, astfel încât plata să corespundă principiului „acoperirii costurilor suplimentare și a pierderilor de venituri” (cf. Regulamentului nr. 1698/2005).
   • În plus, prin acest ordin, se reglementează proceduri de depunere a cererilor de plată și clauze de revizuire a angajamentelor asumate de beneficiari.
4. Contestația în instanță
   • Mai mulți fermieri, printre care și societatea reclamantă din prezenta speță, au considerat nelegală reducerea subvențiilor.
   • Ei au invocat încălcarea principiilor: neretroactivitatea legii civile, protecția încrederii legitime și securitatea juridică.

Temeiurile legale invocate

1. Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 – Art. 40, alin. (3)
   • Prevede că plățile anuale pentru bunăstarea animalelor trebuie să acopere costurile suplimentare și pierderile de venituri suferite de fermier.
   • În caz de erori de calcul, statul este obligat să corecteze și să recupereze eventualele sume plătite necuvenit.
2. Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 – Art. 58 alin. (1)
   • Stabilește obligația statelor membre de a lua toate măsurile necesare pentru protecția intereselor financiare ale Uniunii, inclusiv corectarea neregulilor și recuperarea plăților necuvenite.
3. Regulamentul nr. 966/2012 – Art. 59
   • Prevede sarcinile de protejare a intereselor financiare ale Uniunii atunci când execuția bugetară se face prin gestiune partajată cu statele membre.
4. Principiile generale ale dreptului UE
   • Protecția încrederii legitime: beneficiarii pot invoca acest principiu doar în măsura în care autoritățile au respectat regulamentul european. Dacă normele europene au fost încălcate încă de la început, nu poate subzista o încredere legitimă într-o situație contrară dreptului UE.
   • Securitatea juridică: presupune stabilitate și previzibilitate. Or, dacă s-au semnalat erori, statele membre trebuie să le remedieze pentru a respecta legislația europeană.
   • Neretroactivitatea: un act normativ nu poate produce efecte pentru perioade anterioare intrării sale în vigoare; cu toate acestea, rectificarea unei plăți nelegale nu este privită ca o retroactivitate, ci ca o corecție indispensabilă.

Argumentele fiecărei părți implicate

1. Reclamanta (Societatea Comercială)
   • A susținut că ajustarea sumelor alocate subpachetelor 3b) și 4b) a fost nelegală și tardivă.
   • A invocat încălcarea P.N.D.R. 2007-2013, a Ghidului solicitantului și a principiilor dreptului UE (protecția încrederii legitime, securitatea juridică, neretroactivitatea normelor).
   • A cerut revenirea la cuantumurile inițiale și plata diferențelor corespunzătoare anului 4 de angajament.
2. Autoritățile pârâte (M.A.D.R., A.P.I.A., A.F.I.R.)
   • Au argumentat că, potrivit regulamentelor europene aplicabile, statele membre sunt obligate să împiedice orice plată care nu se încadrează în limitele legal stabilite și să recupereze fondurile acordate pe baza unui calcul eronat.
   • Au arătat că Ordinul nr. 826/2016 a fost emis în aplicarea Regulamentului nr. 1698/2005 și că reclamanta nu putea avea o așteptare legitimă la o subvenție contrară dreptului UE.

Istoricul speței la instanțele inferioare

1. Curtea de Apel București
   • A respins cererea de chemare în judecată, reținând, în esență, că reclamanta nu poate invoca un drept câștigat la o subvenție stabilită eronat;
   • A considerat că ajustarea era legitimă și proporțională cu obligațiile statului român.
2. Recursul în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție
   • Reclamanta a invocat, printre altele, necesitatea sesizării Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) cu întrebări preliminare legate de interpretarea regulilor privind protecția încrederii legitime și compatibilitatea măsurilor naționale cu dreptul UE.
   • Totuși, CJUE s-a pronunțat ulterior în cauza C-443/21, stabilind că statele membre pot reduce cuantumul ajutoarelor chiar înainte de decizia Comisiei, dacă se constată erori de calcul contrare dreptului Uniunii.

Motivarea instanței actuale

În decizia nr. 4599 din 17 octombrie 2023, Înalta Curte a reținut:

1. Legalitatea Ordinului nr. 826/2016
   • Măsura de a aproba modelele cererilor de plată la valori reduse a fost justificată de existența unor costuri supraevaluate în formula inițială.
   • Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și Regulamentul (UE) nr. 1306/2013, coroborate cu jurisprudența CJUE (cauza C-443/21), permit și chiar obligă statul să se conformeze normelor europene și să recupereze eventualele plăți necuvenite.
2. Aplicarea jurisprudenței CJUE
   • Principiul potrivit căruia autoritățile naționale nu sunt ținute să aștepte o decizie de excludere de la finanțare din partea Comisiei Europene, înainte de a corecta o situație de neconformitate.
   • Comportamentul autorităților în contradicție cu dreptul UE nu poate crea o încredere legitimă pentru beneficiari.
3. Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime
   • Nu sunt încălcate atunci când, pentru a respecta dreptul UE, se fac corecții asupra unui ajutor stabilit inițial greșit.
   • Orice plată care depășește costurile și pierderile reale ale fermierilor poate fi calificată ca fiind necuvenită.

Soluția finală

Înalta Curte de Casație și Justiție a respins recursul formulat de reclamantă, menținând astfel hotărârea instanței anterioare. Principalele concluzii ale soluției definitive sunt:

• Ordinul nr. 826/2016 al M.A.D.R. este legal și emis în aplicarea legislației europene, care interzice plata unor sume mai mari decât cele necesare acoperirii costurilor și pierderilor suportate de fermieri.
• Statul român are obligația să protejeze interesele financiare ale Uniunii, să corecteze și să recupereze eventualele plăți necuvenite fără a fi nevoit să aștepte o decizie explicită a Comisiei Europene.
• Beneficiarii nu pot invoca o încredere legitimă într-un tratament contrar dreptului UE, chiar dacă, inițial, în program s-au stabilit sume mai mari.

Această speță subliniază importanța unei abordări prudente în gestionarea fondurilor europene, atât din partea autorităților, cât și a beneficiarilor. Orice eroare de calcul ce duce la supra- sau subfinanțare trebuie corectată în timp util, pentru a evita sancțiunile și riscurile de excludere de la finanțare la nivel european. Pe de altă parte, fermierii și firmele interesate de subvenții trebuie să fie pregătite pentru eventuale ajustări ale cuantumurilor acordate, mai ales atunci când există auditori europeni care semnalează neconformități sau neclarități.

Răzvan Petrea – avocat Timișoara

Întrebări frecvente

1. Ce presupune procesul de recuperare a plăților necuvenite din fonduri europene?

Recuperarea plăților necuvenite din fonduri europene se realizează atunci când autoritățile constată că s-au acordat sume peste nivelul legal. Conform legislației UE, statele membre sunt obligate să identifice erorile de calcul și să ia măsuri pentru ajustarea și recuperarea sumelor plătite în mod eronat, astfel încât bugetul Uniunii să fie protejat.

2. De ce este importantă jurisprudența CJUE în materia fondurilor europene?

Jurisprudența CJUE (Curții de Justiție a Uniunii Europene) are un rol esențial în interpretarea corectă a normelor europene și în asigurarea unei aplicări unitare a legislației privind fondurile europene. Prin deciziile sale, CJUE clarifică dilemele apărute în practică și oferă soluții juridice pe care statele membre sunt obligate să le urmeze.

3. Cine răspunde de respectarea principiului bunei gestiuni financiare pentru fonduri europene?

Responsabilitatea revine atât statelor membre, cât și instituțiilor europene. Statele membre, prin agențiile de plăți și ministerele specializate, au datoria să verifice modul în care sunt gestionate fondurile europene și să evite orice plată nejustificată, conform Regulamentului nr. 966/2012 și a altor reglementări specifice Uniunii Europene.

4. Ce se întâmplă dacă un beneficiar a primit plăți necuvenite din fonduri europene?

În astfel de situații, autoritățile naționale pot dispune corectarea sumelor prin emiterea unor decizii de plată rectificative. Dacă se stabilește definitiv că s-au efectuat plăți necuvenite, beneficiarul trebuie să returneze diferențele, în temeiul dreptului Uniunii și al legislației naționale incidente.

5. Pot fi diminuate fondurile europene înainte de a exista o decizie a Comisiei Europene?

Da. Conform jurisprudenței CJUE, statele membre pot ajusta cuantumul plăților din fonduri europene fără a aștepta o decizie explicită a Comisiei de excludere de la finanțare. Rațiunea este prevenirea pierderilor financiare și asigurarea protecției bugetului Uniunii în mod eficient.

6. În ce constau erorile de calcul identificate în cadrul proiectelor cu fonduri europene?

Erorile de calcul pot consta în supraestimarea costurilor, acordarea unor rate de sprijin mai mari decât cele permise de regulamentele europene sau în aplicarea unor metodologii neconforme. Toate aceste situații conduc la plăți necuvenite care ulterior trebuie corectate și, dacă este cazul, recuperate de la beneficiar.

7. Cum se aplică principiul protecției încrederii legitime în gestionarea fondurilor europene?

Principiul protecției încrederii legitime poate fi invocat de beneficiari doar atunci când autoritățile au creat o situație de încredere în limitele respectării dreptului UE. Dacă, însă, s-a constatat o încălcare a regulilor ori o eroare de calcul, beneficiarul nu se poate baza pe o încredere legitimă în sumele stabilite inițial, contrare legislației europene.

8. Ce rol are Ordinul M.A.D.R. nr. 826/2016 în contextul plăților din fonduri europene?

Ordinul M.A.D.R. nr. 826/2016 aprobă modelele de cereri de plată pentru ajutoarele nerambursabile și are rolul de a stabili formalitățile pe care beneficiarii trebuie să le îndeplinească. Prin acest ordin s-au introdus, de exemplu, valorile reduse pentru plățile compensatorii, în concordanță cu regulamentele Uniunii Europene și cu deciziile CJUE privind fondurile europene.

9. Ce se întâmplă dacă normele naționale contravin legislației europene în domeniul fondurilor europene?

În situația în care o dispoziție națională este în contradicție cu legislația UE, se aplică principiul supremației dreptului Uniunii. Statul membru are obligația să se conformeze normelor europene, iar orice reglementare contrară poate fi declarată neaplicabilă, astfel încât fondurile europene să fie gestionate corect.

10. Cum pot beneficiarii să se asigure că primesc sumele corecte prin fonduri europene?

Beneficiarii trebuie să urmărească îndeaproape toate actele normative aplicabile și să verifice ghidurile oficiale. Este recomandat să colaboreze cu experți și să solicite lămuriri de la autorități atunci când au neclarități privind calculul sumelor. O documentație completă și o conformare strictă la regulile de eligibilitate reprezintă cea mai bună garanție pentru a primi corect finanțare din fonduri europene.