Prețul de referință al gazelor naturale

Decizia nr. 3721 din 4 iulie 2023, Secția de contencios administrativ și fiscal, I.C.C.J.

Prezentul articol analizează Decizia nr. 3721 din 4 iulie 2023 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție (I.C.C.J.), Secția de contencios administrativ și fiscal, într-o speță de drept administrativ ce vizează legalitatea Ordinului nr. 32/2018 emis de Agenția Națională pentru Resurse Minerale (A.N.R.M.). Acest ordin aprobă Metodologia de stabilire a prețului de referință pentru gazele naturale extrase în România, raportându-se la indicele bursier Day Ahead al hub-ului Central European Gas Hub (CEGH) din Austria.

Speța ridică chestiuni juridice complexe privind conformitatea metodologiei cu dispozițiile Legii petrolului nr. 238/2004, limitele dreptului de apreciere al autorității administrative și respectarea principiilor proporționalității și legalității în emiterea actelor administrative normative. Articolul își propune să explice pe larg argumentele părților, motivarea instanței și implicațiile soluției, adresându-se atât profesioniștilor din domeniul juridic, cât și publicului interesat de reglementările din sectorul energetic.

Obiectul dosarului și solicitările formulate în fața instanței

Dosarul a avut ca obiect cererea formulată de reclamanta Societatea A. S.A., care a solicitat Curții de Apel București, în contradictoriu cu pârâta A.N.R.M., următoarele:

• Anularea Ordinului nr. 32/2018 privind aprobarea Metodologiei de stabilire a prețului de referință pentru gazele naturale extrase în România, considerat nelegal pentru raportarea la un indice bursier extern (CEGH Day Ahead) în detrimentul pieței interne;
• Anularea Deciziei nr. 9006/2019, prin care A.N.R.M. a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Ordinului nr. 32/2018;
• Anularea Ordinelor nr. 282/2019 și nr. 233/2020, care au modificat anexa Ordinului nr. 32/2018, reclamanta invocând lipsa fundamentării acestor modificări;
• Obligarea A.N.R.M. la plata despăgubirilor în valoare de 166.850.455 lei, reprezentând prejudiciul cauzat prin aplicarea metodologiei contestate;
• Obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Aceste cereri reflectă o contestare amplă a legalității actelor administrative emise de A.N.R.M., reclamanta invocând încălcarea dispozițiilor legale și lipsa unei fundamentări adecvate a metodologiei.

Starea de fapt relevantă

Speța își are originea în reglementarea redevenței petroliere pentru gazele naturale extrase în România, care, conform Legii petrolului nr. 238/2004, se calculează ca o cotă procentuală din valoarea producției brute extrase, determinată prin înmulțirea producției brute cu prețul de referință (art. 49 alin. (2) lit. a) și art. 92 din Normele metodologice). În 2018, A.N.R.M. a emis Ordinul nr. 32/2018, care a stabilit o metodologie bazată pe indicele Day Ahead al hub-ului CEGH din Austria, o platformă europeană de tranzacționare a gazelor naturale.

Reclamanta, o societate activă în exploatarea gazelor naturale, a considerat că această metodologie este nelegală, deoarece nu reflectă realitățile pieței românești, unde gazele nu sunt exportate și unde există tranzacții relevante pe Bursa Română de Mărfuri (BRM). De asemenea, reclamanta a susținut că metodologia a generat un prejudiciu financiar semnificativ prin impunerea unor redevențe disproporționate față de veniturile efectiv realizate.

Conflictul juridic a escaladat prin emiterea ulterioară a Ordinelor nr. 282/2019 și nr. 233/2020, care au modificat metodologia inițială, fără a fi însoțite, în opinia reclamantei, de studii de specialitate suplimentare. Reclamanta a formulat o plângere prealabilă împotriva Ordinului nr. 32/2018, respinsă de A.N.R.M. prin Decizia nr. 9006/2019, ceea ce a condus la inițierea acțiunii în contencios administrativ.

Temeiurile legale invocate

Reclamanta a fundamentat cererea de anulare a actelor administrative pe următoarele dispoziții legale:

• Art. 2 pct. 30 din Legea nr. 238/2004, care definește prețul de referință ca fiind prețul stabilit de autoritatea competentă pe baza unei metodologii fundamentate prin studii de specialitate, utilizat pentru calculul redevenței petroliere.
• Art. 49 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 238/2004, care prevede că redevența petrolieră se calculează ca o cotă procentuală din valoarea producției brute extrase.
• Art. 92 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 238/2004, care detaliază formula de calcul a redevenței: valoarea producției brute extrase = producția brută × prețul de referință.
• Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în special art. 2 alin. (1) lit. n), care definește excesul de putere ca exercitarea dreptului de apreciere al autorității cu încălcarea limitelor legale.
• Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, invocată pentru a susține lipsa motivării și transparenței în emiterea actelor administrative.
• Standarde ANEVAR, reclamanta susținând că stabilirea valorii gazelor naturale, ca bunuri fungibile, trebuie realizată de evaluatori acreditați ANEVAR, conform reglementărilor aplicabile.

Aceste temeiuri legale au fost utilizate pentru a argumenta că metodologia A.N.R.M. încalcă principiul legalității, nu reflectă valoarea reală a gazelor extrase în România și generează un impact financiar disproporționat asupra producătorilor.

Argumentele părților implicate

Argumentele reclamantei (Societatea A. S.A.)

Reclamanta a susținut că Ordinul nr. 32/2018 și actele subsecvente sunt nelegale din mai multe perspective:

1. Încălcarea Legii nr. 238/2004: Prețul de referință ar trebui să reflecte valoarea producției brute extrase în România, bazată pe tranzacțiile efective de pe piața internă (ex. BRM), și nu pe un indice bursier extern, precum CEGH Day Ahead, care nu are relevanță pentru piața românească, dat fiind că gazele naturale nu sunt exportate (art. 2 pct. 30 și art. 49 alin. (2) lit. a)).
2. Lipsa fundamentării studiului UPG: Studiul realizat de Universitatea Petrol și Gaze (UPG) este considerat formal și nerelevant, neconform standardelor ANEVAR și lipsit de o analiză a pieței românești. Autorii studiului nu sunt membri ANEVAR, iar indicele CEGH Day Ahead reprezintă doar 1% din tranzacțiile din România și 10% din cele de pe hub-ul CEGH.
3. Exces de putere și disproporționalitate: Alegerea hub-ului CEGH este abuzivă, deoarece piața românească nu are conexiune fizică cu hub-ul austriac, iar metodologia nu reflectă realitățile locale, impunând producătorilor redevențe necorelate cu veniturile efective.
4. Lipsa motivării actelor administrative: Ordinul nr. 32/2018 și modificările ulterioare nu sunt însoțite de fundamentări adecvate, iar procesul decizional nu a fost transparent, încălcând Legea nr. 24/2000.
5. Încălcarea dreptului la apărare: Reclamanta a criticat decăderea din proba cu expertiză tehnică, considerând că instanța de fond a aplicat în mod nelegal sancțiunea și a ignorat necesitatea unei analize de specialitate pentru a verifica legalitatea metodologiei.

Argumentele pârâtei (A.N.R.M.)

A.N.R.M. a solicitat respingerea acțiunii, invocând următoarele:

1. Conformitatea cu Legea nr. 238/2004: Metodologia respectă dispozițiile legale, prețul de referință fiind stabilit pe baza studiului UPG, care a propus mai multe variante supuse consultării publice. Alegerea hub-ului CEGH este justificată de relevanța sa ca platformă europeană cu volume mari de tranzacții, spre deosebire de piața românească, imatură și netransparentă.
2. Lipsa obligativității standardelor ANEVAR: A.N.R.M. a susținut că prețul de referință nu trebuie stabilit conform standardelor ANEVAR, ci pe baza mecanismelor bursiere, gazele naturale fiind tranzacționate pe piețe centralizate (art. 6 din Legea nr. 163/2015).
3. Respectarea dreptului de apreciere: Alegerea metodologiei este o chestiune de oportunitate, nu de legalitate, iar instanța nu poate substitui decizia autorității fără a încălca principiul separației puterilor.
4. Corectitudinea procedurii procesuale: Decăderea reclamantei din proba cu expertiză a fost justificată de lipsa unui specialist calificat în domeniul pieței gazelor naturale, iar cererea de precizare a prejudiciului a fost considerată o modificare tardivă a cererii.

Istoricul speței la instanțele inferioare

La nivelul Curții de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 1810 din 2 decembrie 2021, acțiunea reclamantei a fost respinsă ca neîntemeiată. Instanța de fond a reținut că:

• Ordinul nr. 32/2018 este legal, fiind fundamentat pe studiul UPG și respectând dispozițiile Legii nr. 238/2004.
• Criticile reclamantei vizează oportunitatea metodologiei, nu legalitatea acesteia, iar instanța nu poate interveni în marja de apreciere a A.N.R.M. fără a încălca principiul separației puterilor.
• Decăderea reclamantei din proba cu expertiză a fost justificată de lipsa unui specialist calificat și de inutilitatea probei, aspectele de nelegalitate putând fi analizate fără expertiză.
• Cererea de precizare a prejudiciului a fost considerată o modificare tardivă, neadmisibilă în stadiul procesual.

Împotriva sentinței, reclamanta a declarat recurs, invocând motive de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din Codul de procedură civilă, inclusiv pronunțarea sentinței înainte de soluționarea cererii de recuzare, lipsa motivării și aplicarea greșită a normelor de drept substanțial.

Motivarea instanței de recurs (I.C.C.J.)

Înalta Curte a respins recursul ca nefondat, analizând detaliat motivele invocate de reclamantă și reținând următoarele:

1. Legalitatea pronunțării sentinței în contextul cererii de recuzare: Cererea de recuzare formulată la 29 noiembrie 2021, după închiderea dezbaterilor, nu împiedica pronunțarea sentinței, conform Deciziei nr. 14/2021 a I.C.C.J. în recurs în interesul legii (art. 49 alin. (2) C. proc. civ.). Astfel, nu s-a încălcat nicio normă procedurală.
2. Respingerea cererii de recuzare: Motivele de recuzare au fost considerate neîntemeiate, măsurile procesuale ale judecătorului fondului (ex. decăderea din probă) fiind expresia rolului activ al instanței, fără a indica lipsa de imparțialitate (art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.).
3. Decăderea din proba cu expertiză: Sancțiunea a fost aplicată legal, deoarece reclamanta nu a identificat un specialist calificat în termenul stabilit, iar experiența evaluatorului propus (membru ANEVAR) nu acoperea domeniul pieței gazelor naturale (art. 180 alin. (1) și art. 185 C. proc. civ.).
4. Inutilitatea probei cu expertiză: Instanța a reținut că aspectele de nelegalitate pot fi analizate fără expertiză, revenirea asupra probei fiind permisă conform art. 259 C. proc. civ., fără a fi necesară modificarea circumstanțelor cauzei.
5. Legalitatea metodologiei: Alegerea hub-ului CEGH și a indicelui Day Ahead este conformă cu Legea nr. 238/2004, care nu impune raportarea prețului de referință la tranzacțiile interne. Prețul de referință, în sensul uzual, este cel stabilit pe o piață concurențială, iar CEGH este o platformă relevantă datorită volumelor mari tranzacționate. Studiul UPG a fost considerat adecvat, iar lipsa acreditării ANEVAR a autorilor nu invalidează concluziile, deoarece standardele ANEVAR nu sunt obligatorii pentru stabilirea prețului de referință (art. 6 din Legea nr. 163/2015).
6. Absența excesului de putere: A.N.R.M. a acționat în limitele dreptului de apreciere, alegerea metodologiei fiind justificată de imaturitatea pieței românești (BRM și OPCOM) și de necesitatea alinierii la standardele pieței europene. Nu s-a constatat o disproporționalitate a măsurii, reclamanta nereușind să demonstreze o sarcină financiară împovărătoare (art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004).
7. Motivarea actelor administrative: Ordinul nr. 32/2018 a fost fundamentat prin studiul UPG și procesul-verbal din 19 decembrie 2017, care justifică alegerea hub-ului CEGH. Ordinele din 2019 și 2020, fiind modificări punctuale, nu necesitau studii suplimentare.
8. Respectarea normelor de tehnică legislativă: Fluctuațiile redevenței datorate variațiilor prețului de referință nu încalcă principiul certitudinii, elementele de calcul fiind clare și accesibile (Legea nr. 24/2000).

Soluția finală

Prin Decizia nr. 3721 din 4 iulie 2023, Înalta Curte a respins recursul formulat de Societatea A. S.A. ca nefondat, menținând Sentința nr. 1810/2021 a Curții de Apel București.

Instanța a confirmat legalitatea Ordinului nr. 32/2018 și a actelor subsecvente, considerând că metodologia de stabilire a prețului de referință respectă dispozițiile Legii nr. 238/2004 și nu încalcă principiile legalității, proporționalității sau tehnicii legislative. Capătul de cerere privind despăgubirile nu a fost analizat, întrucât respingerea cererii de anulare a eliminat temeiul prejudiciului.

Concluzie

Decizia I.C.C.J. nr. 3721/2023 reprezintă un precedent semnificativ în materia contenciosului administrativ și a reglementării redevențelor petroliere. Aceasta subliniază marja largă de apreciere a autorităților administrative în adoptarea metodologiilor tehnice, cu condiția respectării cadrului legal și a fundamentării deciziilor.

Pentru producătorii de gaze naturale, decizia evidențiază necesitatea unor argumente juridice solide pentru a contesta actele administrative, în special în contextul integrării pieței energetice românești în cea europeană. Publicul interesat este astfel informat asupra complexității reglementărilor din sectorul energetic și a limitelor controlului judiciar în materie de oportunitate administrativă.

Răzvan Petrea – avocat Timișoara

Întrebări frecvente

Ce înseamnă „prețul de referință al gazelor naturale”?

Prețul de referință al gazelor naturale reprezintă valoarea stabilită printr-o metodologie specială, aprobată de A.N.R.M., care servește drept reper pentru calcularea redevențelor petroliere. Prin acest mecanism, se urmărește determinarea unui preț corect și obiectiv al gazelor extrase în România.

Cum a fost ales hub-ul CEGH pentru stabilirea prețului de referință al gazelor naturale?

A.N.R.M. a fundamentat alegerea hub-ului CEGH din Austria deoarece acesta tranzacționează un volum mare de gaze naturale și oferă o piață transparentă. Prin raportarea la CEGH Day Ahead, se dorește obținerea unui preț de referință al gazelor naturale în conformitate cu practicile europene, mai ales în contextul în care piața internă de profil era considerată insuficient de matură.

De ce nu s-a folosit piața internă pentru calcularea prețului de referință al gazelor naturale?

Instanțele au reținut că, la data emiterii Metodologiei, piața internă (BRM sau OPCOM) nu oferea suficiente date relevante privind tranzacțiile, din cauza volumelor reduse și lipsei de transparență. Astfel, A.N.R.M. a considerat mai oportună raportarea prețului de referință al gazelor naturale la un hub european consacrat, precum CEGH.

Ce rol joacă studiile de specialitate în stabilirea prețului de referință al gazelor naturale?

Conform Legii petrolului nr. 238/2004, A.N.R.M. are obligația de a adopta metodologia pe baza unor studii de specialitate. În speță, Universitatea Petrol și Gaze a realizat un studiu care a propus mai multe variante, iar A.N.R.M. a ales soluția raportării la hub-ul CEGH pentru a determina prețul de referință al gazelor naturale.

De ce a contestat reclamanta metodologiile privind prețul de referință al gazelor naturale?

Reclamanta a susținut că piața românească nu este conectată fizic la hub-ul CEGH și că, prin urmare, prețul de referință al gazelor naturale stabilit astfel nu reflectă valorile reale de tranzacționare din România. În plus, s-a invocat că studiile nu respectă integral cerințele privind raportarea la producția internă.

Ce a hotărât instanța cu privire la legalitatea actului administrativ privind prețul de referință al gazelor naturale?

Instanța supremă a respins recursul reclamantei, considerând că A.N.R.M. și-a exercitat corect dreptul de apreciere. A stabilit că Metodologia nu a încălcat Legea petrolului, atât timp cât s-a bazat pe studii de specialitate și a urmărit un mecanism concurențial de stabilire a prețului de referință al gazelor naturale.

De ce nu a fost necesară o expertiză ANEVAR pentru stabilirea prețului de referință al gazelor naturale?

Instanța a reținut că determinarea prețului de referință al gazelor naturale se bazează pe practici și tranzacții bursiere specifice pieței de energie, nu pe standardele de evaluare ANEVAR, aplicabile în principal bunurilor imobiliare. Așadar, membrii Universității Petrol și Gaze aveau expertiza necesară în domeniul gazelor naturale, nefiind obligatorie o acreditare ANEVAR.

Ce impact are prețul de referință al gazelor naturale asupra redevențelor petroliere?

Redevența petrolieră se calculează ca o cotă procentuală aplicată valorii producției brute extrase. Dacă prețul de referință al gazelor naturale crește, cresc și sumele datorate bugetului de stat, întrucât valoarea producției este mai mare. Invers, un preț de referință mai scăzut duce la o redevență inferioară.

Este posibilă revizuirea metodologiei pentru prețul de referință al gazelor naturale în viitor?

Da. Dacă se schimbă condițiile pieței sau apare un alt hub relevant pentru România, A.N.R.M. poate modifica metodologia privind prețul de referință al gazelor naturale. Totuși, orice modificare trebuie să urmeze aceleași principii de legalitate și fundamentare tehnico-științifică.

Ce trebuie să facă operatorii economici care contestă prețul de referință al gazelor naturale?

Operatorii nemulțumiți pot formula plângere prealabilă către A.N.R.M. și, ulterior, o acțiune în contencios administrativ dacă apreciază că metodologia le încalcă drepturile. Instanța va analiza însă doar legalitatea actului, nu și oportunitatea lui, fiind necesar ca aceștia să demonstreze încălcări concrete ale dispozițiilor legale.