Nulitatea proceselor-verbale

Într-o decizie de referință pronunțată pe 14 mai 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție a României (ICCJ) a clarificat o problemă juridică intens dezbătută în practica judiciară: consecințele legale ale unei descrieri insuficiente a faptei contravenționale în procesul-verbal de contravenție. Această hotărâre, publicată în Monitorul Oficial nr. 541 din 29 iunie 2018, a fost luată în cadrul unui recurs în interesul legii (RIL) și abordează interpretarea articolelor 16 și 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind nulitatea proceselor-verbale.

Chestiunea centrală este dacă o descriere necorespunzătoare a faptei atrage nulitatea absolută a procesului-verbal – ceea ce ar duce la invalidarea automată a acestuia – sau nulitatea relativă, care necesită demonstrarea unei vătămări concrete suferite de contravenient. Decizia este esențială pentru persoanele sancționate, avocați și autorități, deoarece stabilește un standard unitar în aplicarea legii, influențând modul în care sunt redactate și contestate procesele-verbale de contravenție, fie că este vorba de amenzi rutiere, tulburarea ordinii publice sau alte contravenții minore.

Obiectul dosarului

Recursul în interesul legii a fost inițiat de Avocatul Poporului, o instituție cu rolul de a proteja drepturile cetățenilor față de abuzurile administrației publice. Acesta a solicitat ICCJ să stabilească o interpretare unitară a articolelor 16 și 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în contextul în care instanțele ofereau soluții contradictorii. Întrebarea juridică supusă analizei a fost următoarea: o descriere insuficientă a faptei în procesul-verbal de contravenție echivalează cu lipsa totală a menționării faptei (caz în care articolul 17 prevede nulitatea absolută) sau reprezintă doar o neîndeplinire a cerințelor descriptive impuse de articolul 16 (ceea ce ar duce la nulitatea relativă)? Avocatul Poporului a cerut clarificarea acestui aspect pentru a elimina practica neunitară și a asigura predictibilitatea juridică, esențială atât pentru contravenienți, cât și pentru agenții constatatori.

Starea de fapt relevantă

Această decizie a fost motivată de o practică judiciară neunitară constatată la nivelul curților de apel din România. Unele instanțe considerau că o descriere insuficientă a faptei – de exemplu, menționarea vagă că o persoană „a încălcat regulile de circulație” fără a preciza natura exactă a încălcării (ex. viteză excesivă, trecerea pe roșu) – era echivalentă cu lipsa totală a menționării faptei. Acestea aplicau articolul 17, declarând procesul-verbal nul absolut, fără a necesita alte probe. Alte instanțe, însă, vedeau aceeași situație ca pe o simplă neconformitate cu cerințele articolului 16, care impune o descriere detaliată a faptei, și considerau că nulitatea este relativă, aplicabilă doar dacă contravenientul demonstra o vătămare efectivă (ex. imposibilitatea de a se apăra din cauza lipsei de detalii). Această divergență a generat confuzie juridică, afectând atât cetățenii sancționați, cât și autoritățile, și a evidențiat necesitatea unei soluții definitive din partea ICCJ.

Temeiurile legale invocate

Dispozițiile legale analizate sunt articolele 16 și 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare:

• Articolul 16 alin. (1) stabilește conținutul obligatoriu al unui proces-verbal de contravenție, inclusiv: data și locul întocmirii, datele agentului constatator, datele contravenientului, descrierea faptei contravenționale cu indicarea datei, orei, locului și a tuturor circumstanțelor relevante pentru evaluarea gravității și a pagubelor, precum și actul normativ încălcat. Aceste cerințe au scopul de a oferi o imagine clară asupra contravenției, permițând atât sancționarea corectă, cât și apărarea contravenientului.
• Articolul 17 enumeră cazurile în care procesul-verbal este lovit de nulitate absolută, respectiv lipsa mențiunilor privind: numele și calitatea agentului constatator, identitatea contravenientului, fapta săvârșită, data comiterii sau semnătura agentului. Nulitatea absolută este o sancțiune drastică, constatată chiar și din oficiu de instanță, fără a fi necesară dovada unei vătămări.

Diferența dintre cele două articole constă în gravitatea neregulilor: articolul 17 vizează omisiuni fundamentale, în timp ce articolul 16 acoperă cerințe a căror nerespectare nu invalidează automat actul, ci doar în anumite condiții.

Argumentele fiecărei părți implicate

Avocatul Poporului

Avocatul Poporului a susținut că o descriere insuficientă a faptei nu echivalează cu lipsa totală a menționării acesteia, ci reprezintă o neîndeplinire a cerințelor prevăzute de articolul 16. Astfel, sancțiunea aplicabilă ar trebui să fie nulitatea relativă, care presupune ca persoana sancționată să demonstreze o vătămare reală (ex. imposibilitatea de a contesta eficient sancțiunea din cauza lipsei detaliilor). Argumentul principal a fost că legiuitorul a intenționat ca nulitatea absolută să fie rezervată cazurilor grave, strict enumerate în articolul 17, pentru a proteja interesul public, în timp ce deficiențele mai puțin severe, precum o descriere incompletă, intră sub incidența articolului 16.

Parchetul de pe lângă ICCJ

Reprezentantul Ministerului Public a adoptat o poziție duală. Inițial, a argumentat că recursul este inadmisibil, invocând că problema fusese deja tranșată prin Decizia RIL nr. XXII/2007, care stabilise că nulitatea absolută se aplică doar cazurilor din articolul 17, iar alte nereguli atrag nulitatea relativă. Totuși, pe fond, Parchetul a fost de acord cu Avocatul Poporului, considerând că o descriere insuficientă nu este echivalentă cu absența menționării faptei, ci constituie o încălcare a articolului 16, sancționabilă cu nulitate relativă doar dacă se dovedește o vătămare. Procurorul a subliniat că o interpretare contrară ar extinde nejustificat cazurile de nulitate absolută, contrar intenției legiuitorului.

Istoricul speței la instanțele inferioare

Deși această decizie nu privește un caz individual, ci o problemă generală de interpretare, ea a fost generată de practica neunitară a instanțelor inferioare, în special a curților de apel. Divergențele au apărut în cazuri concrete în care contravenienții contestau procesele-verbale pe motiv că descrierea faptei era vagă sau incompletă. De exemplu, un proces-verbal care menționa doar „comportament necorespunzător” fără detalii suplimentare era considerat de unele instanțe ca fiind nul absolut, pe baza articolului 17, în timp ce altele cereau dovada unei vătămări pentru a-l anula în temeiul articolului 16. Această lipsă de uniformitate a justificat intervenția ICCJ prin mecanismul recursului în interesul legii.

Motivarea instanței actuale

ICCJ a analizat problema din mai multe perspective, oferind o motivare detaliată:

1. Interpretarea literală și teleologică a legii: Curtea a constatat că legiuitorul a diferențiat clar între cazurile de nulitate absolută (articolul 17) și cerințele generale ale procesului-verbal (articolul 16). Lipsa totală a menționării faptei este un defect grav, justificând nulitatea absolută, în timp ce o descriere insuficientă reprezintă o nerespectare a detaliilor cerute de articolul 16, sancționabilă doar cu nulitate relativă. Extinderea nulității absolute la descrieri incomplete ar depăși intenția legiuitorului și limitele puterii judecătorești.
2. Precedente judiciare: ICCJ a invocat Decizia RIL nr. XXII/2007, care a stabilit că nerespectarea cerințelor din articolul 16 (ex. nemenționarea obiecțiunilor contravenientului) atrage nulitatea relativă, și Decizia RIL nr. 6/2015, care a confirmat că nulitatea absolută se limitează la cazurile din articolul 17 (ex. lipsa semnăturii agentului). Aceste precedente susțin interpretarea restrictivă a nulității absolute.
3. Dreptul la apărare: Curtea a recunoscut că o descriere insuficientă poate afecta capacitatea contravenientului de a se apăra, încălcând principiile contradictorialității și egalității armelor. Totuși, a subliniat că această vătămare nu justifică anularea automată a procesului-verbal, ci trebuie evaluată de instanță în fiecare caz. De exemplu, dacă un proces-verbal menționează doar „încălcarea normelor de mediu” fără a specifica fapta, contravenientul ar putea fi prejudiciat, dar anularea depinde de demonstrarea acestui prejudiciu.

Astfel, ICCJ a concluzionat că o descriere insuficientă nu echivalează cu lipsa menționării faptei, ci este o deficiență care atrage nulitatea relativă conform articolului 16, condiționată de dovada unei vătămări iremediabile.

Soluția finală

Prin Decizia nr. 13/2018, ICCJ a admis recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului și a stabilit că, în interpretarea articolelor 16 și 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, descrierea insuficientă a faptei contravenționale atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de contravenție. Aceasta înseamnă că procesul-verbal nu este automat invalid; contravenientul trebuie să demonstreze că lipsa detaliilor i-a cauzat o vătămare concretă, cum ar fi imposibilitatea de a-și formula apărarea. Decizia este obligatorie conform articolului 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă și asigură o aplicare uniformă a legii în toate instanțele din România.

Implicații practice pentru public

Pentru cetățeni, această decizie subliniază importanța verificării proceselor-verbale de contravenție. Dacă descrierea faptei este vagă (ex. „conduită neadecvată” fără detalii), aveți dreptul să contestați actul în instanță, dar trebuie să arătați cum v-a afectat această deficiență – de pildă, că nu ați putut identifica exact ce vi se reproșează. Un avocat vă poate ajuta să construiți un caz solid.

Pentru autorități, hotărârea este un semnal că procesele-verbale trebuie redactate cu atenție, incluzând toate detaliile cerute de lege, pentru a evita riscul anulării în instanță. Claritatea și completitudinea sunt esențiale pentru a susține legalitatea sancțiunii.

Această decizie echilibrează protecția drepturilor individuale cu eficiența aplicării administrative, oferind un ghid clar pentru toate părțile implicate.

Întrebări frecvente

Ce este nulitatea proceselor-verbale de contravenție?

Nulitatea proceselor-verbale de contravenție reprezintă invalidarea legală a unui proces-verbal de contravenție din cauza unor erori sau omisiuni în redactarea acestuia, conform legislației române în vigoare. Aceasta poate apărea atunci când documentul nu respectă cerințele legale stabilite, afectând validitatea sa juridică.

Ce articole din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 reglementează nulitatea proceselor-verbale de contravenție?

Articolele 16 și 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 sunt esențiale în reglementarea nulității proceselor-verbale de contravenție. Articolul 16 stabilește elementele obligatorii pe care trebuie să le conțină un proces-verbal, în timp ce articolul 17 detaliază cazurile în care acesta poate fi declarat nul, fie absolut, fie relativ.

Ce înseamnă o descriere insuficientă a faptei contravenționale?

O descriere insuficientă a faptei contravenționale se referă la situația în care procesul-verbal nu prezintă detalii clare și precise despre contravenția comisă. Lipsa informațiilor esențiale, cum ar fi data, ora, locul sau circumstanțele faptei, poate duce la contestarea documentului și, implicit, la invocarea nulității proceselor-verbale de contravenție.

Ce tip de nulitate rezultă dintr-o descriere insuficientă a faptei contravenționale?

Potrivit deciziei ICCJ, o descriere insuficientă a faptei contravenționale conduce la nulitatea relativă a procesului-verbal de contravenție. Aceasta înseamnă că nu se aplică o anulare automată, ci este necesară demonstrarea unei vătămări concrete cauzate de acest defect.

Ce presupune nulitatea relativă în cazul proceselor-verbale de contravenție?

Nulitatea relativă în contextul proceselor-verbale de contravenție implică faptul că persoana sancționată trebuie să dovedească în instanță că insuficiența descrierii faptei i-a cauzat un prejudiciu real, cum ar fi imposibilitatea de a-și organiza o apărare eficientă. Spre deosebire de nulitatea absolută, acest tip de nulitate nu este automată.

Ce este nulitatea absolută în contextul proceselor-verbale de contravenție?

Nulitatea absolută se aplică în cazurile grave prevăzute de articolul 17, cum ar fi absența totală a menționării faptei sau a altor elemente esențiale. În astfel de situații, procesul-verbal este invalidat automat, fără a fi necesară demonstrarea unei vătămări, oferind o protecție mai strictă împotriva erorilor majore.

Cum influențează decizia ICCJ persoanele sancționate în privința nulității proceselor-verbale de contravenție?

Decizia ICCJ afectează contravenienții prin faptul că aceștia nu mai pot obține anularea automată a unui proces-verbal doar pe baza unei descrieri insuficiente. Pentru a invoca nulitatea proceselor-verbale de contravenție, ei trebuie să demonstreze în mod concret cum au fost prejudiciați de defectul respectiv.

Ce rol a jucat Avocatul Poporului în clarificarea nulității proceselor-verbale de contravenție?

Avocatul Poporului a avut un rol crucial, inițiind un recurs în interesul legii pentru a solicita ICCJ să uniformizeze interpretarea articolelor 16 și 17. Această acțiune a contribuit la stabilirea unor reguli clare privind nulitatea proceselor-verbale de contravenție, reducând diferențele de practică judiciară.

Ce elemente trebuie să includă un proces-verbal de contravenție pentru a evita nulitatea?

Pentru a fi considerat valid și a preveni riscul nulității proceselor-verbale de contravenție, un astfel de document trebuie să conțină informații precum data și locul întocmirii, datele agentului constatator, identificarea contravenientului, o descriere completă a faptei și norma juridică încălcată, conform articolului 16.

Cum pot contravenienții să conteste un proces-verbal invocând nulitatea proceselor-verbale de contravenție?

Contravenienții au posibilitatea să conteste procesul-verbal în instanță, argumentând existența unor defecte, precum o descriere insuficientă a faptei. Pentru a reuși, aceștia trebuie să demonstreze cum aceste lacune le-au afectat drepturile, transformând contestarea într-un demers activ pentru obținerea nulității proceselor-verbale de contravenție.

Hotărâre conținut integral

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

    COMPLETUL COMPETENT SĂ JUDECE RECURSUL ÎN INTERESUL LEGII

Decizie nr. 13/2018 din 14/05/2018                    

Dosar nr. 408/1/2018

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 541 din 29/06/2018

    Completul competent să judece recursul în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi art. 27¹ alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).

    Şedinţa este prezidată de doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

    Avocatul Poporului este reprezentat de doamna consilier juridic Emma Turtoi, şef birou în cadrul instituţiei pe care o reprezintă, iar Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror Diana Berlic, şef birou, în cadrul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil.

    La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27³ din Regulamentul Î.C.C.J.

    Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Avocatul Poporului cu privire la „interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 16 şi 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul de a se stabili dacă descrierea insuficientă a faptei echivalează cu lipsa menţiunilor privind fapta săvârşită, atrăgând astfel nulitatea absolută a procesului-verbal de contravenţie (art. 17) sau echivalează cu neîndeplinirea cerinţei privind descrierea faptei contravenţionale şi atrage nulitatea relativă a actului de constatare (art. 16)”.

    Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse raportul comun întocmit de judecătorii-raportori, precum şi punctul de vedere formulat de Ministerul Public cu privire la problema de drept supusă dezlegării.

    Preşedintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepţii, acordă cuvântul reprezentanţilor Avocatului Poporului, autorul sesizării, şi procurorului general pentru susţinerea recursului în interesul legii, respectiv pentru expunerea punctului de vedere cu privire la acesta.

    Reprezentantul Avocatului Poporului prezintă, pe scurt, obiectul sesizării, jurisprudenţa neunitară şi argumentele care au stat la baza formulării sesizării, punând concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale supuse interpretării, în sensul că insuficienta descriere a faptei, în cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenţiei, atrage incidenţa dispoziţiilor art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

    Reprezentantul Ministerului Public arată că, potrivit punctului de vedere al procurorului general, recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului este inadmisibil, în raport cu Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007¹, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile unite, prin care consideră că problema de drept ce face obiectul sesizării a fost dezlegată. În subsidiar apreciază ca fiind în litera şi spiritul legii orientarea jurisprudenţială potrivit căreia, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale ce fac obiectul sesizării, descrierea insuficientă a faptei echivalează cu neîndeplinirea cerinţei privind descrierea faptei contravenţionale, prevăzută de dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, şi atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenţiei, condiţionat de dovada producerii unei vătămări.

   ¹ Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 833 din 5 decembrie 2007.

    Preşedintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.

ÎNALTA CURTE,

    deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

   I. Problema de drept care a generat practica neunitară

   1. Recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului vizează interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 16 şi 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), în sensul de a se stabili dacă descrierea insuficientă a faptei, în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie, echivalează cu lipsa menţiunilor privind fapta săvârşită, atrăgând nulitatea absolută a actului, conform art. 17 din actul normativ menţionat, sau echivalează cu neîndeplinirea cerinţei privind descrierea faptei contravenţionale, sancţiunea aplicabilă fiind nulitatea relativă a actului de constatare, conform art. 16 din acelaşi act normativ.

   II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

   2. Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001:

    „Art. 16. – (1) Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de muncă ale contravenientului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea.

    (1¹) În cazul contravenienţilor cetăţeni străini, persoane fără cetăţenie sau cetăţeni români cu domiciliul în străinătate, în procesul-verbal vor fi cuprinse şi următoarele date: seria şi numărul paşaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberării acestuia şi statul emitent.

    (…)

    (5) În cazul în care contravenientul este minor, procesul-verbal va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia.

    (6) În situaţia în care contravenientul este persoană juridică, în procesul-verbal se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi codul fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare a persoanei care o reprezintă.

    (7) În momentul încheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat să aducă la cunoştinţă contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare. Obiecţiunile sunt consemnate distinct în procesul- verbal la rubrica «Alte menţiuni», sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal.

    Art. 17. – Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrag nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.”

   III. Examen jurisprudenţial – principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă

   3. Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale sus-menţionate, astfel:

   A. Unele instanţe au considerat că cerinţa descrierii în concret, în cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenţiei, a acţiunii sau inacţiunii autorului faptei săvârşite are o natură imperativă, întrucât, în lipsa unei descrieri corespunzătoare a faptei, instanţa nu poate exercita controlul de legalitate şi temeinicie a procesului-verbal, raţiunea instituirii ei fiind aceea de a permite instanţei de judecată cercetarea legalităţii actului constatator, prin stabilirea faptelor materiale şi verificarea încadrării juridice.

   4. Cu alte cuvinte, s-a reţinut de către aceste instanţe că descrierea insuficientă a faptei echivalează cu lipsa menţiunii privind fapta săvârşită, ceea ce face imposibilă verificarea aspectelor de legalitate şi temeinicie supuse controlului judecătoresc, respectiv stabilirea faptelor materiale şi verificarea încadrării juridice pe care acestea au primit-o şi a justeţii sancţiunii aplicate, împrejurare care atrage sancţiunea nulităţii absolute a proceselor-verbale de contravenţie încheiate în aceste condiţii.

   B. Alte instanţe au considerat că descrierea insuficientă a faptei contravenţionale reţinute în sarcina petentului echivalează cu neîndeplinirea cerinţei privind descrierea faptei contravenţionale şi atrage nulitatea relativă a actului sancţionator, condiţionată de producerea unei vătămări ce nu poate fi înlăturată, în temeiul dispoziţiilor art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, astfel cum acestea au fost interpretate prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile unite.

   5. În sprijinul acestei orientări s-a susţinut că nulitatea absolută, necondiţionată de existenţa vreunei vătămări, intervine în temeiul art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, numai atunci când menţiunile cu privire la faptă, descrierea acesteia sau prezentarea ei lipsesc cu desăvârşire, în timp ce nulitatea relativă, condiţionată de dovedirea unei vătămări, este incidentă în temeiul art. 16 din acelaşi act normativ, atunci când prezentarea faptei este deficitară, neputându-se stabili, de exemplu, elemente din care să reiasă gravitatea faptei sau forma de vinovăţie a contravenientului.

   6. S-a reţinut, totodată, că nu îi este îngăduit judecătorului, în cadrul procedurii contravenţionale, să reîncadreze, să reevalueze sau să reconsidere fapta imputată contravenientului, precizând că această atribuţie îi revine exclusiv agentului constatator; a considera altfel ar însemna ca judecătorul să depăşească limitele puterii judecătoreşti şi să exercite atribuţii specifice altei puteri a statului, încălcându-se, astfel, principiul separaţiei puterilor în stat.

   IV. Opinia autorului sesizării

   7. Avocatul Poporului apreciază că insuficienta descriere a faptei în procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei atrage incidenţa dispoziţiilor art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

   8. S-a arătat de către autorul sesizării că Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 instituie cadrul general de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, în art. 16 din cuprinsul acesteia fiind prevăzute menţiunile pe care trebuie să le cuprindă, în mod obligatoriu, procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

   9. Având în vedere considerentele care au stat la baza Deciziei în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, Avocatul Poporului apreciază că situaţiile în care nerespectarea anumitor cerinţe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenţiei sunt strict şi limitativ determinate în cuprinsul art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

   10. Regimul nulităţii absolute este unul particular, aceasta fiind sancţiunea aplicabilă în cazul încălcării unor norme legale care protejează interesul general al societăţii, iar aplicarea ei presupune o vătămare prezumată absolut, care nu poate fi înlăturată altfel, decât prin anularea procesului-verbal de contravenţie. Având în vedere efectele juridice drastice, legiuitorul a redus mult situaţiile în care această sancţiune este incidentă, astfel încât din cerinţele existente la art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 au fost reţinute şi reluate în cuprinsul art. 17 din acelaşi act normativ doar elementele de bază, a căror lipsă din cuprinsul actului constatator atrage nulitatea absolută.

   11. În toate celelalte cazuri de nerespectare a cerinţelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act, între care şi descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite, lipsa acestor elemente se sancţionează cu nulitatea relativă, petentul trebuind să facă dovada unei vătămări ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

   12. În caz contrar, omisiunile pot fi acoperite direct în faţa instanţei de judecată, care va putea să individualizeze sancţiunea aplicată, când sesizează circumstanţe faptice diferite de cele succint prezentate în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

   V. Punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

   A) Prin Adresa nr. 398/C/493/III-5/2018 din 7 mai 2018, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat, în principal, că recursul în interesul legii este inadmisibil, întrucât prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile unite a decis, cu valoare de principiu, că reglementarea cuprinsă în dispoziţiile art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 instituie în mod limitativ cazurile de nulitate absolută a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, în timp ce toate celelalte situaţii enumerate în prevederile art. 16 din acelaşi act normativ constituie cazuri care atrag nulitatea relativă a actului constatator. S-a susţinut, de asemenea, că problemei de drept vizate de recursul în interesul legii supus analizei i s-a răspuns, în parte, pe calea considerentului formulat în paragraful 71, teza finală din Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept².

   ² Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.055 din 28 decembrie 2016; potrivit acestui considerent „Chiar şi în cazul unei descrieri sumare a faptei reţinute, petentul contravenient are posibilitatea, fie de a invoca nulitatea procesului-verbal de contravenţie, pe considerentul că descrierea sumară a faptei echivalează în fapt cu lipsa motivării, fie de a contesta comiterea faptei sumar descrise.”

   B) Pe fondul problemei de drept supuse dezlegării, în opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în interpretarea şi aplicarea art. 16 şi 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, descrierea insuficientă a faptei echivalează cu neîndeplinirea cerinţei privind descrierea faptei contravenţionale, prevăzută de dispoziţiile art. 16 alin. (1) din acelaşi act normativ, atrăgând nulitatea relativă a procesului- verbal de constatare a contravenţiei, condiţionat de dovada producerii unei vătămări.

   13. S-a arătat, în acest sens, că regimul nulităţii absolute este unul particular, această sancţiune fiind aplicabilă în cazul încălcării unor norme legale care protejează interesul general al societăţii, când vătămarea este prezumată absolut şi nu poate fi înlăturată decât prin anularea procesului-verbal de contravenţie.

   14. Aplicând raţionamentul instanţei de unificare a practicii judiciare, folosit în Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, atâta vreme cât neîndeplinirea de către agentul constatator a obligaţiei de a descrie în concret fapta contravenţională cu indicarea orei şi a locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite nu se regăseşte printre cazurile de nulitate absolută, strict şi limitativ prevăzute de art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, trebuie să se considere că o astfel de omisiune se încadrează în categoria nulităţilor virtuale, astfel încât, pentru a se dispune anularea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, este necesar ca reclamantul-contravenient să dovedească nu numai că agentul constatator şi-a încălcat obligaţia, ci şi că această încălcare i-a produs o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului constatator al contravenţiei.

   15. Astfel, simpla omisiune a unor menţiuni care, aparent, au caracter obligatoriu, în prezenţa altor menţiuni care vin să le suplinească, nu va atrage o anumită sancţiune. Orice eroare materială, chiar dacă poartă asupra numelui contravenientului sau asupra CNP-ului acestuia ori chiar asupra încadrării în drept a faptei reţinute, trebuie analizată atent de instanţa de judecată, iar, în situaţiile în care acea eroare a procesului-verbal de constatare a contravenţiei este de natură să creeze o îndoială rezonabilă asupra săvârşirii faptei de către persoana sancţionată, instanţa trebuie să procedeze la anularea procesului-verbal.

   16. Întrucât nulitatea relativă poate fi acoperită, lipsa uneia dintre menţiunile prevăzute în mod obligatoriu de dispoziţiile art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 poate fi suplinită prin coroborarea celorlalte date înscrise în procesul-verbal.

   VI. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

   17. În jurisprudenţa instanţei supreme au fost identificate Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile unite, şi Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015³, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii -, decizii prin care au fost dezlegate aspecte ce privesc reglementarea motivelor de nulitate relativă, potrivit dispoziţiilor art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, şi a motivelor de nulitate absolută a proceselor-verbale de contravenţie, potrivit dispoziţiilor art. 17 din acelaşi act normativ. Dezlegările date în cuprinsul deciziilor menţionate se referă la alte aspecte decât cele care au determinat apariţia practicii neunitare în prezenta cauză.

   ³ Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 25 martie 2015.

   18. Astfel, prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile unite a statuat cu privire la dispoziţiile art. 16 alin. (7) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în sensul că nemenţionarea în procesul-verbal de contravenţie a faptului că persoana sancţionată are obiecţiuni atrage nulitatea relativă a actului de constatare.

   19. De asemenea, prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015 – Completul competent să judece recursul în interesul legii a statuat cu privire la dispoziţiile art. 17 din actul normativ menţionat, în sensul că procesele-verbale transmise persoanelor sancţionate contravenţional pe suport hârtie sunt lovite de nulitate absolută în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator.

   VII. Raportul asupra recursului în interesul legii

   20. Raportul analizează sesizarea formulată de Avocatul Poporului, apreciind că s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare în privinţa problemei de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din acelaşi cod.

   21. În ceea ce priveşte fondul problemei de drept supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale supuse analizei, descrierea insuficientă a faptei echivalează cu neîndeplinirea cerinţei privind descrierea faptei contravenţionale şi atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit dispoziţiilor art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

   VIII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

   A) Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii

   22. Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”, precum şi ale art. 514 din acelaşi cod, referitoare la obiectul recursului şi la titularul dreptului de sesizare.

   23. Analiza implică, aşadar, mai multe aspecte:

   – cel al cerinţei de ordin formal prevăzute de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă – dovada că problemele de drept care formează obiectul sesizării au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii; această cerinţă de admisibilitate se constată a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curţi de apel din ţară;

   – sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât finalitatea acestei instituţii juridice o constituie asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii, condiţie care se constată a fi îndeplinită, de asemenea;

   – sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii se constată că autorul sesizării, Avocatul Poporului, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuţi de art. 514 din Codul de procedură civilă.

   24. În ceea ce priveşte Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile unite, şi Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, aşa cum s-a arătat în cele ce preced, la cap. VI din prezenta decizie, dezlegările date prin aceste decizii se referă la alte aspecte decât cele care au determinat apariţia practicii neunitare vizate prin sesizarea ce face obiectul analizei de faţă.

   25. Se constată, aşadar, că recursul în interesul legii este admisibil.

   B) Analiza problemei de drept soluţionate în mod neunitar de instanţele judecătoreşti

   26. În ceea ce priveşte fondul problemei de drept supuse dezbaterii, ca urmare a analizării dispoziţiilor art. 16 şi 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, se apreciază că descrierea insuficientă a faptei în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie nu echivalează cu lipsa menţiunilor privind fapta săvârşită, astfel încât descrierea incompletă a faptei contravenţionale atrage nulitatea relativă a actului de constatare, în temeiul dispoziţiilor art. 16 din actul normativ menţionat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

   27. Un prim argument este unul de text, în sensul că legiuitorul a înţeles să reglementeze în mod distinct, atât aspectele de nelegalitate ce atrag nulitatea relativă a procesului- verbal de contravenţie, potrivit art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cât şi aspectele ce atrag nulitatea absolută a actului constatator, în temeiul dispoziţiilor art. 17 din aceeaşi ordonanţă.

   28. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, „Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: (…) descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite;”.

   29. De asemenea, potrivit art. 17 din acelaşi act normativ, „Lipsa menţiunilor privind (…) a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.”

   30. Interpretarea literală şi teleologică determină concluzia că intenţia legiuitorului a fost ca, în materie contravenţională, să reglementeze în mod expres şi cu caracter imperativ care sunt motivele de nulitate relativă ce afectează procesul-verbal de contravenţie, indicându-le în cuprinsul art. 16 din actul normativ în discuţie, precum şi pe cele de nulitate absolută, în temeiul dispoziţiilor art. 17 din textul citat.

   31. Sub acest aspect, instanţele de judecată nu pot depăşi cadrul legal, în sensul realizării unei interpretări extensive a textului de lege, având ca rezultat instituirea unui motiv de nulitate absolută virtuală cu privire la descrierea insuficientă a faptei contravenţionale, care ar echivala cu lipsa menţiunii privind fapta săvârşită, deoarece s-ar ajunge la depăşirea limitelor puterii judecătoreşti.

   32. Un al doilea argument rezultă din dezlegările date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007 a Secţiilor unite şi prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015 a Completului competent să judece recursul în interesul legii.

   33. Astfel, prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, instanţa supremă, în aplicarea dispoziţiilor art. 16 alin. (7) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, a stabilit că „Nerespectarea cerinţelor înscrise înart. 16 alin. (7) din actul normativ menţionat atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenţiei.”

   34. În considerentele acestei decizii s-a reţinut că situaţiile în care nerespectarea anumitor cerinţe atrage nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenţiei sunt strict determinate, prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17 din ordonanţă. În situaţia identificării altor cazuri de nerespectare a cerinţelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act, inclusiv cel referitor la consemnarea distinctă a obiecţiunilor contravenientului la conţinutul lui, nulitatea procesului-verbal de constatare a contravenţiei nu poate fi invocată, decât dacă s-a pricinuit părţii o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act.

   35. Prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015, Completul competent să judece recursul în interesul legii a statuat că „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, (…) procesele-verbale transmise persoanelor sancţionate contravenţional pe suport hârtie sunt lovite de nulitate absolută în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator”.

   36. În considerentele acestei decizii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că motivele de nulitate absolută ce afectează procesul-verbal de contravenţie sunt reglementate de dispoziţiile art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

   37. Aşadar, din statuările anterioare ale instanţei supreme rezultă că, în mod constant, s-a reţinut că, în ceea ce priveşte procesele-verbale de contravenţie, motivele de nulitate relativă sunt reglementate de dispoziţiile art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi motivele de nulitate absolută sunt reglementate de dispoziţiile art. 17 din acelaşi act normativ.

   38. Un al treilea argument vizează respectarea dreptului la apărare şi a principiilor contradictorialităţii şi „egalităţii armelor” în cadrul procesului civil ca elemente ce conturează dreptul la un proces echitabil.

   39. În cursul judecării cauzelor, instanţele de judecată au apreciat că insuficienta descriere a faptei contravenţionale nu permite petentului să realizeze o apărare eficientă în contradictoriu cu organul constatator, punându-l într-o situaţie de inegalitate cu organul administrativ, în ceea ce priveşte posibilitatea combaterii constatărilor efectuate în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie.

   40. De asemenea s-a reţinut de către instanţele de judecată că nu pot realiza controlul de legalitate, dacă fapta pentru care a fost sancţionat petentul nu poate fi identificată corespunzător, pentru a determina încadrarea în drept şi sancţiunea aplicabilă.

   41. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că, în conformitate cu regimul juridic al nulităţii relative, aceasta poate fi invocată numai de persoana al cărei interes a fost nesocotit la emiterea actului contestat. În cadrul procesului civil, numai petentul este în măsură să aprecieze că, drept urmare a descrierii insuficiente a faptei, nu poate să identifice în ce constă contravenţia şi să combată susţinerile organului constatator.

   42. În acest context, vătămarea suferită de petent constă tocmai în punerea acestuia în imposibilitatea de a-şi efectua apărarea, vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului, aspect ce trebuie analizat de instanţă, în cadrul fiecărui litigiu dedus judecăţii.

   43. Nelegalitatea ce afectează procesul-verbal de contravenţie, prin descrierea insuficientă a faptei, nu este, aşadar, intrinsecă, adică nu duce în orice situaţie la anularea actului respectiv – aceasta se va întâmpla numai dacă vătămarea produsă este de natură să împiedice identificarea faptei săvârşite, încadrarea în drept, sancţiunea aplicabilă – cu consecinţa imposibilităţii efectuării apărărilor în cadrul procesului judiciar.

   44. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În numele legii

D E C I D E:

    Admite recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului şi, în consecinţă, stabileşte că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 16 şi 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare:

    Descrierea insuficientă a faptei echivalează cu neîndeplinirea cerinţei privind descrierea faptei contravenţionale şi atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit dispoziţiilor art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

    Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

    Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi, 14 mai 2018.